“大数据”一词的出现不过数年。2008年9月，国际科技期刊《自然》推出名为“大数据”的专刊。最先经历信息爆炸的学科，如天文学和基因学，创造出了“大数据”这个概念（Nature，2008）。

通过Google Trends可以看出，“大数据”从2011年左右开始流行并爆发式地出现在各大新闻报道、领导人发言和行业报告中（Google trends，2014）。2012年，“大数据”登上了《纽约时报》、《华尔街日报》的专栏封面，也进入美国白宫官网的新闻。

与此同时，信息技术革命的冲击、新媒体的出现、社会民主的进步、国际化交融的影响等深刻变化，使得治理理论成为政府转型与政府创新的最重要理论之一。

大数据时代给国家治理提出了新的挑战。以往依靠工作经验和局部反馈来预判社会变化的工作方式不再适用，仅靠政府部门来管理社会也显得力不从心。如何应对信息技术浪潮和政府转型等多重变革给社会治理带来的冲击，是大数据时代需要共同面对的问题。

文献调查揭示，自2013年开始，文献中才出现关于我国在大数据时代如何提升国家治理能力的研究，现有研究大多泛泛而谈，缺少动因分析和基于事实的对策改进建议，缺少理论和机制的系统研究，仅处于起步阶段。

现有研究主题主要涉及以下五个方面：其一，推进大数据基础设施和智慧城市的建设；其二，从国家战略层面将大数据治理纳入发展规划，并完善法律环境；其三，如何利用大数据支持政府决策与社会应急，并且更多地提升公众参与程度；其四，如何加强部门间数据共享与数据整合，打破条块分割现象；其五，提倡政府数据开放，实现多元共治。

分析相关研究内容发现，大数据时代国家治理主要存在以下四个问题：第一，政府部门缺乏大数据意识；第二，重复建设造成资源浪费；第三，条块分割造成的信息壁垒；第四，信息安全，包括国家安全和个人隐私安全。

研究揭示，上述问题并不是大数据时代才具有的独特问题，而是我国政府领域长期存在的信息治理环境亟待改善的遗留问题。大数据之大，并不仅在于其来源之多、规模之大，更是在于其中数据关系复杂，蕴含潜在价值丰富，并非一方之力可以解决。而在政府走向治理的今天，如果我们依然用传统的管理和规划的思维方式，必然难以适应时代的进步。

治理理念强调多方参与。公共领域的治理需要协同创新机制，政府、企业、公众共同参与治理，简称4P（Public/Private/People/Partnerships）机制。除了政府部门之间打通壁垒实现实时的数据共享之外，如何激励政府和企业合作，如何提高公众参与度更是大数据时代亟待解决的问题。

本文从“政府数据开放利用”、“政务数据连续性管理”、“大数据背景下国家机关个人信息保护”三个方面，讨论了大数据时代信息治理存在的三个关键问题，对其应对原则和实现途径进行了探讨，旨在改善政府信息治理环境，支持国家治理。

政府大数据开放利用是社会治理公共服务能力提升的关键要素

自党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力现代化以来，政府各部门在应对社会转型和职能转型方面均做出了重大的努力。从“管理”走向“治理”，国家治理模式，除了是一种全新的政治理念之外，其最明显的特征在于多方主体的参与。治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。

自第三次工业革命以来，数据资源就已经和土地、资本、人力并驾齐驱成为人类社会的关键生产要素。而随着大数据时代的到来，数据资源将无疑成为推动社会发展进步的最强动力。我国政府部门掌握着大量的社会信息资源，这种局面是在长期计划经济体制下形成的，也与政府采集和政府管理审批机制有密切关系。

尽管自改革开放以来，市场机制在信息服务领域发挥了平衡价格与竞争的重要作用，但是在信息资源供给方面，尤其是在交通、工商、能源、环境等关键领域，政府部门仍然拥有对数据资源绝对的垄断。而这部分领域的数据资源与民生息息相关，如交通出行数据关系到缓解城市拥堵、城市建筑能耗数据关系到节能减排和优化配置等。

与此相对，政府部门在充分开发利用这些数据资源方面的能力不足。

首先是人力资源与人才队伍的紧缺。受传统“官本位”观念影响，封闭性、福利性的“单位人员”容易在工作中因循守旧，缺乏创新理念和竞争意识，政府部门的活力、效率得不到有效提高。

其次，政府部门缺乏开发这些数据资源的动力和激励。完成日常事务，提高公共服务的效率和质量是政府部门的主要职责；对数据资源增值开发，需要花费大量精力，除非开发的产品能够用于促进本部门的公共服务能力。

再者，其开发出来的信息产品难以获得经济上的收益：政府部门若是收取费用，容易造成“价格歧视”等在市场领域极为常见的商业模式，必然会导致公众的不满。而如果选择与企业合作开发，则可能使企业获得商业利益，共同开发的信息产品能提供免费的公共服务，同时企业也敢于去承担风险来换取利益。

对政府数据开放利用的相关法规文件进行调查揭示，我国对于政府数据的开放利用管理策略和办法仍然处在缺失的状态。迄今为止，国家和地方层面尚无政府数据开放利用的管理办法，政府数据资源开放利用缺少问责依据，难以推进实施。

国内案例研究揭示，目前北京、上海、东莞、佛山一些城市已经开始启动政府数据资源开放利用项目，积累了一些可资参考的经验。北京市经济和信息化委员会《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》制定了政府数据开放的基本原则。

上海市出台了《2014年度上海市政府数据资源向社会开放利用工作计划》，制定开放利用工作计划成为一种可操作的实践方式。此外佛山市南海区政府成立了数据统筹局及数据治理委员会，为数据开放障碍清除提供了一种主体联盟协同管理的有效机制。

然而，我国政府数据资源开放利用还存在以下问题亟待解决：

第一，相关法律法规依据问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》是信息公开的依据，但申请人获得政府信息后是否不得任意公开或转让牟利，是否可以用于商业性开发利用，《条例》没有回答这一问题。依据《关于加强信息资源开发利用的若干意见》，行政机关应“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作”，政策措施和管理办法亟待研究，授权申请者使用亟待研究，规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作亟待研究。

第二，政府数据开放利用中存在的主要问题。政策机制方面，与政府信息公开的关系问题：发展认识阶段有差异，数据资源开放是政府信息公开的终极状态，现阶段政府信息公开的工作重点是解决群众关注的重点问题及依申请公开的难点。

公开方式存在差异，政府信息公开以单条的文本类信息为主，DATA网站以批量的数据类信息为主。缺少数据开放使用授权及在线许可使用机制，无法直接下载，无法访问历史数据，仅为数据公开而非开放。

缺少国家层面的数据开放利用实施政策及行动计划，数据所有权界定、数据使用授权、个人隐私保护及数据开放可能带来的社会风险问题尚待研究。DATA网站建设和推进缺乏文件依据，没有配套制度。

第三，数据开放网站目前存在的主要问题。数据内容方面：网站已有数据内容较少且类型单一、各政府部门主动提供的数据资源质量参差不齐、数据更新亟待建立持续性管理制度。数据的安全运维方面：网站安全管理责任划分、网站日常运维方式等亟待建立制度化和规范化管理制度。

第四，政府数据开放利用的需求方面存在数据文化培养的问题，调查揭示一方面政府在费力开放数据，但另一方面存在某些城市开放的数据无人问津，企业和社会亟待了解政府开放数据的重要意义和价值。

第五，我国政府数据开放利用管理中存在的数据可持续利用障碍问题。调查揭示，数字凭证的证据力仅靠《中华人民共和国电子签名法》，法律可采性没有得到社会的广泛认可。政府机关普遍存在数字生成文件纸质打印保存，再进行电子扫描的双套制和双轨制的人力物力资源浪费，同时数据库及信息系统等特殊类型数字凭证信息难以双套和双轨管理，数字信息的真实性、可靠性、完整性和可用性难以保障，这些严重影响政府公信力与国家数字资源建设能力提升。

由于数据资源资产化管理制度和互操作规范缺失问题，数字信息的服务力及其可获取保证受到影响，数字信息跨系统、跨平台、跨部门互联、互通和互认遇到障碍，严重影响电子政务活动的连续性和国家信息化治理能力的提升。

由于数据资源可跟踪、可回溯、可关联的风险评估与控制制度缺失，数据资源的控制力及其可持续再用风险可控受到影响，数据资源的凭证、记忆、身份认同、社区构建等功能实现及其在联系历史、服务现实、预测未来的知识服务保障机制缺失，影响政府公共服务能力与社会协同创新能力的提升。

国外研究揭示，自2009年美国最早发布《开放政府指令》，2011年巴西等八个国家联合发布《开放数据声明》，政府数据开放已经成为国际化发展趋势。2013年法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯等国签订了《开放数据宪章》，2014年有63个国家，包括印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家建立开放政府合作伙伴关系，建立数据开放门户网站。

在智能城市建设方面，荷兰阿姆斯特丹市提出开放数据应该是：公共部门的原始数据，具有公共性特点，不受版权或第三方产权影响；源自公共基金资助，因需要完成特定任务而产生；使用开放标准，可以机读并易于发现利用文档中的信息；数据可以回溯，含国家机密或商业秘密的数据不是开放数据。

开放数据活动包括数据解密、数据应用示范、数据共享平台搭建，为信息社会提供数据资源，开发利用开放数据为城市居民提供决策的新视野和新机遇，需求引导，激励开发商开发新产品和新服务，以人为本，应用优先和知识增值服务导向，安全、出行、就业、能源、旅游、文化和民主应用优先。国外开放数据的特点是联合行动，迅速推广；主动承诺，逐步开放数据资源；统一门户，开放数据集；围绕民生，关注用户需求。

国内外研究得出，政府数据开放利用是提高政府公信力的重要途径，是透明政府和公民社会建设的重要组成部分，是政府“用数据说话”，提高基于证据的国家治理能力的重要途径，有利于市民了解并施行他们的权利，增强其参与城市共治的积极性与话语权，促进社会稳定和谐发展。政府数据开放利用是促进经济增长的强大推动力，有利于促进协同创新、竞争能力与生产能力提升及经济复苏，数据开放利用不仅可以提高政府资金支出的效率，还可以为大众提供更多更好的增值创新服务选择。

本研究提出制定和实施政府数据开放利用管理计划应该列入我国智慧城市建设项目申报及审批过程，列入信息化项目专项绩效评估与考核。

管理计划制定应该基于数据全生命期、全要素和全面质量管理，建立数据资产连续性管理与可持续利用机制，主体合法、活动合规、质量合标一致性保障，其目标是优化和创新行政机关数据资源管理和利用机制，提升政府职能转型公共服务和社会协同管理信息服务能力，提高政府信息治理水平，增强信息资源的行政效用、经济效用和社会效用，提高服务型政府的建设水平，规范行政机关数据开放利用的活动，以更好地满足信息惠民工程和智慧城市建设信息的多样性和便利性需求，引导和推动大数据信息服务产业发展，同时也为民生信息服务工程提供机制保障和可操作的政策建议。

管理计划框架包括三个层面：宏观层，建立数据资产升值的数据资源可关联、可跟踪和可回溯引导机制；中观层，建立数据资产保值的可取、可信和可用活动规范机制；微观层，建立复杂信息源集成的数据资产升值的真实性、可靠性、完整性和可用性质量控制机制。

政府数据开放利用计划活动应该遵循以下原则：

第一，以合法合规合标开放利用为原则，以不提供开放利用为例外；

第二，安全原则，根据安全等级确定数据开放利用范围、风险等级及使用权限，注意国家机密、商业机密和个人隐私的保护；

第三，增值导向原则，开放的目的是促进数据资源社会化增值开放利用，注意数据资源的公益性和商业性利用及其经济与社会价值实现，促进政府整体效率、效益和效能提升，行政效用、经济效用和社会效用提高；

第四，连续性管理原则，政府数据资源是城市公共信息资产，国家机关应按照统一规划和持续改进的全程管理原则，开展其政府数据全生命期的管理，合法采集、合规登记、合标更新、安全存储和及时处置，保证管理活动的连贯性、一致性和规范性；

第五，可持续利用原则，数据具有真实性、可靠性、完整性和可用性，内容可取、可信并及时更新，资源可跟踪、可回溯和可关联，格式机读，方便下载并可持续再用；第六，责权利统一原则，政府数据属公共资产，政府对数字采集质量和开放使用授权及数据资源服务平台负责，数据开发商和数据使用者对下载后数据的使用行为负责。
政务数据连续性管理是社会治理协同创新能力提升的关键要素

大数据之大，除了传统的三个“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在于独立的数据一旦相互关联起来了之后，能从多个维度挖掘出更多的价值，其包含的信息内涵也是几何级数式的增长。沃尔玛超市的啤酒与尿布的故事已为人熟知，而美国塔吉特商店给女高中生送婴儿优惠券引其父投诉的闹剧则是利用大数据关联实现预测未来的新佐证。

政府大数据也需要相互关联。国家税务局与地方税务局的联手信息比对，是应对各种避税，杜绝“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通运输委员会整合各出租车运营企业提供的出租车GPS定位信息，能够跟踪出租车的历史行经路径，依托GPS查询平台为不慎将物品遗落在出租车上的乘客找寻失物。仅2014年1至11月，共处理出租车乘客报失27250宗，帮乘客找回失物估值1647.45万元。

然而上述例子仅是少数。从整体上来看，我国政府大数据仍然是处于割裂的状态。而政府大数据的割裂其实是我国政府部门的条块管理体制的一个缩影。从我国的“十一五”规划纲要可以看出，国家对信息产业的要求正在从基础设施建设逐步过渡为信息资源整合与信息服务。

“信息孤岛”问题严重，各政府部门都为解决该问题开始了部门内部的各子系统、业务系统的整合工作，以及上下级部门的系统对接工作。与此同时，“四库十二金”等工程也在另一个层面起到了信息整合的作用。然而这些工作的视角多是技术主导，缺少以整体战略规划来对部门间的数据互联互通进行的顶层设计。

数字连续性的概念最初来自于英国2007年提出的“数字连续性”项目。其将“数字连续性”定义为——保证数字资源能够以你想要的方式获得的能力（英国数字连续性）。而后2009年，新西兰发起了第一个数字连续性行动计划。它要求所有的公共部门能够存取、使用和再利用它们自己产生的数字信息（新西兰数字连续性）。

再后来澳大利亚制定了开放政府改革数字连续体计划（2011年），在参考英国数字连续性定义的基础上增加表述：从信息、人、过程、技术、业务的综合集成的视角来看待数字连续性带来的结果，体现了政府和社会的影响，并以结果为导向，强调社会、政府、业务之间的联接力（澳大利亚英国数字连续性）。

综合各国经验，数字连续性的涵义包含为以下四个方面：

一是指数字生成记录，能够以数字方式保存和提供可持续再用的能力。为此，记录的形成者、保管者和利用者应该建立共同遵循的记录治理机制，共同维护电子记录在其全生命期内的真实性、可靠性、完整性和可用性。

二是指数字生成信息，能够以数字方式维护，确保其可获取、可信任和可持续再用的能力。为此数字信息的采集者、保存者、服务者应该建立可信数字信息跨系统和平台互联、互通、互认的信息治理架构，共同维护数字信息的质量。

三是指数字生成内容，应该能够以数字方式管理，确保其可跟踪、可溯源、可关联和可控制的能力。可跟踪指数字内容能够按照时间顺序预测和模拟其演化趋势，用于舆情分析、模拟测试、市场预测等；可溯源指数字内容能够回溯其历史版本，用于发现证据链和评估数字内容的可信度；可关联指数字内容能够开放关联和跨域存取，避免其片段化；可控制指数字内容能够得到风险控制，维护个人隐私安全和国家信息安全。

为此，数字内容的生产者、增值者和消费者须共同参与数字资源共享平台的建设和治理，共同维护数字内容的可持续发展，支持跨地区、跨部门、跨层级的内容共享和智慧化社会管理创新应用。

四是指数字连续性的业务过程、管理过程中，有相应的政策制度连续供给作为保障，同时，有技术、人员、资金、信息环境、业务需求等作为数字连续性的有效支撑。在保持数字对象本身的连续性时，要充分考虑保持数字业务的连续性及其管理过程的连续性。

本研究提出政务数据连续性管理的基本原则及实现途径包括以下三个方面：

宏观层，提出主体联盟原则，制定政务数据连续性行动计划，实施数据资源资产管理，建立数据资产登记管理制度、验证制度和认证制度，目标互联、互通、互认，确保数字凭证和电子证照的合法性采集和合理性利用，以此提升我国国家数字信息资源的安全力、证据力、服务力和控制力；

中观层，提出活动联通原则，制定政府数据处理活动规范化管理标准，实施数据资源风险管理，建立跨地区、跨部门和跨层级的数据采集、共享交换、存储、处置、发布统一标准和数据开放利用授权许可框架及契约管理制度，避免因数据管理不善带来的信息丢失、记忆忘却、身份无法认同、个人隐私和国家机密泄露威胁等高风险，将政府信息资源治理纳入国家治理现代化能力提升的范畴；

微观层，提出要素联接原则，制定覆盖数字文件全生命期、数字信息全流程、数字资源全要素的数据资源全面质量管理协同创新平台，实施电子文件自动化管理和数据开放利用在线授权许可，将数据文件自动化管理、数字信息网络化管理和数字资源智能化管理技术联接，并嵌入政府和大数据工程信息基础架构，以此提升大数据时代的政府公共服务能力和社会管理创新能力。

个人信息保护是提升社会治理信息安全能力的关键因素

十年前，当互联网正处于萌芽阶段，网络身份是虚拟的、模糊的。我们无法确定网友的性别和年龄。十年后，信息技术的革命带来了大数据时代，我们的联系方式、喜爱偏好甚至同事、家人、朋友都被掌握得一清二楚。我们都成了“透明人”。

自从2013年棱镜门事件爆发以来，社会公众的个人信息安全意识有了明显的提升。2014年小米800万用户数据泄露、1400万条快递数据遭贩卖、130万考研用户信息泄露、12306用户信息泄露等事件更是突显个人信息保护问题的重要性。中央网络安全和信息化领导小组成立，总书记出任组长，也反映了在国家政策和国家战略层面加强大数据时代网络安全的紧迫性。

2014年底美国依隆大学“梦想互联网”中心进行一项关于未来隐私状况的调查。大部分受访者表示，企业和政府没有动力去加强隐私保护。这部分是由于，个人会为了一些微利益而放弃自己的个人信息。

诚然，这种现象也正发生在遥远的东方大陆上，不排除有一部分人并没有意识到自己正在让渡出部分权益来换取政府或企业的产品和服务，来提高自己的生活质量。而更多的人愿意提供自己的个人信息是因为，我们相信在长期以来形成的商业道德信条的约束下，这些大公司有责任和能力来保护我们的个人信息。

然而各起信息泄露事件一次又一次削弱我们的信任。除了恶意泄露以外，更多的信息泄露原因在于内部员工或黑客攻击。在承受损失的同时个人往往很无奈：当我们想寻求法律途径来维护自己权益的时候发现，我国尚未出台一部可供操作的个人信息保护法律，只有对个人信息保护的要求零星地分布在29部相关法律中。

从信息全生命期管理视角分析，上述法律主要集中在安全和保密（26部法律），利用和共享例外（26部法律）及违法的处罚（19部法律），对利用共享的关注不够（3部法律）。对于个人信息登记（1部法律）、利用共享（3部法律）、处置和保管（2部法律）的共同要求是依法定程序、依法依职，这种规定较为模糊，难以操作。

依照法律，大数据项目二次再用个人信息需要遵循特定的法律审批程序，依法依职的个人信息类别及其识别亟待明确和规范，缺少程序化操作和管理规范带来的个人信息安全利用问题日益突出。大数据背景下针对个人信息全生命期管理和安全再用的法律依据亟待完善。

同时可以看到，我国现有涉及个人信息保护的29部法律尚无专门针对网络环境的特殊要求，有6部政策性文件或规范提出了专门性针对网络环境个人信息保护的要求，但这些要求主要是针对提供网络服务的企业、信息系统开发部门、电信业务经营者、互联网信息服务提供者、移动智能终端的生产企业及网络商品经营者、有关服务经营者及其工作人员，尚无专门针对提供公共信息服务的政府部门及行政机关工作人员的要求。

针对我国尚无专门的政府信息资源管理办法和个人信息保护法律的现状，提出以下在法律法规不健全的背景下，如何构建适用于大数据项目应用的个人信息保护对策的基本原则。

一是合法便民原则。政府部门采集个人信息应该建立信息采集登记制度，政府部门内和部门间共享个人信息应该依法依职，从方便信息主体和降低公共服务成本的角度，从信息惠民工程建设需求出发，做好个人信息采集登记和共享使用过程记录，以备后查，跟踪审计和持续改进。

二是安全性维护原则。个人信息保护需要维护个人信息的保密性、完整性、真实性、可靠性、可用性，管理体系、管理制度、管理规范、管理技术配套，防止未经授权的复制、修改、使用和公开数据，防止个人信息泄露、丢失、损毁、篡改或其他安全事故的发生。

三是全程管理原则。个人信息不仅是大数据项目的重要数据来源，也是重要的社会资源和个人资产，需要统筹管理，建立基于个人信息全生命期和信息处理全流程、信息管理活动全要素的综合集成管理体系，对信息处理的关键节点实施风险控制，对信息采集、使用与共享、更新和处置、安全与保管、信息系统管理、监督检查与咎责等活动进行规范，保证管理活动的连贯性、一致性和规范性，提高社会管理和公共服务效能。

四是信息化治理原则。大数据项目应用背景下，应当建立基于信息全流程管理的信息化治理制度和规范，确保数字个人信息采用数字方式保存和提供再用，应该构建信息化项目个人信息保护的服务与产品认证体系和品牌标识。

五是风险导航原则。大数据项目应用背景下，个人信息的共享再用不可避免，但需要合法、合规、合标、合理，按照“共同带有区别”的原则，制定分类保护的目录和分级授权利用的规范，将个人信息分为个人一般信息和个人敏感信息，编制个人信息分类保护目录和制定分级利用授权规则，便于控制风险，易于信息化管理，以维护信息主体的合法权益不受侵害。

六是协同管理原则。考虑大数据项目应用背景下的个人信息保护复杂性、不确定性和集成性特点，应该将其嵌入政府信息资源管理规划，多关系联通；纳入政务绩效评估与问责，纳入信息化项目绩效评估，多主体联盟；嵌入政务资源管理标准体系，多政策规范联贯；嵌入信息化项目合同契约协议，嵌入在线服务要求，多要素联接。

七是综合集成管理原则。大数据项目应用背景下个人信息保护不仅是政府信息资源管理的重要内容，也是政府信息资源社会化开发利用的保障，个人信息保护应该嵌入服务型政府建设体系，嵌入国家机关公务人员管理技能及能力构建，增强国家机关个人信息保护意识与管理责任，提升政府的社会管理及服务能力；

组织层面，应该以信息资源全生命管理思想为指导，以个人风险评估及安全控制为手段，建立合法、合规、合标和合理的管理制度，嵌入国家机关电子政务绩效考核体系；

大数据应用项目层面，应该建立可规划、可实施、可评估和可持续改进的信息化项目个人信息保护与管理方案，纳入政府信息化投资项目的绩效评估体系，系统采购外包，信息安全技术工具认证等行动计划，使个人信息保护可管理和可控制，确保其安全利用，服务于民。

综上所述，国家治理理念提出了多主体共治的新思维，给大数据时代跨部门、跨系统、跨层级和跨地域的政府数据资源共享，政府数据资产增值再用和个人数据合法、合规、合标和合理使用带来了新的挑战与机遇。

本文提出政府数据开放利用、政务数据连续性管理和国家机关个人信息保护问题是政府社会治理的关键要素，直接影响大数据时代政府社会治理的公共服务能力、协同创新能力、信息安全能力及国家治理现代化能力提升，从整体规划的角度提出部署政府数据开放利用计划、实施政务数据连续性管理制度和制定适用于大数据项目应用的个人信息保护对策的基本原则与实现途径，为大数据治理和信息治理环境改善可以提供了新的路径。