丁元竹
国家行政学院教授,决策咨询部副主任,研究领域:社会发展政策、公共政策,发展战略
 
进入新世纪以来，中国政府在完善社会保障体系建设领域倾注了大量心血，取得了举世瞩目的成就，内地的社会保障体系不断完善，保障水平不断提高。五中全会提出实现全民参保计划，未来这些群体将有望参与养老保险。未来我国将重点解决1亿多农民工和灵活就业人员等群体参与养老保险等问题，增加社保征缴面，实现人人享有社会保障的目标。计划彰显了中央政府加快养老保险制度改革的决心和信心。我们建议在“十三五”规划中，逐步出台养老保险制度顶层设计。
现行社会制度依然存在诸多短板，除了城乡社会保障发展不平衡、农村地区明显滞后等状况外，2013年以来，养老金制度改革和创新问题引起各界广泛关注。各方逐步将其上升为养老金的顶层设计和全面深化改革问题。当前的问题是，什么是顶层设计？如何深化养老金体制机制改革？要回答这些问题，需要回到问题本身，看看当前的养老保险制度到底存在哪些问题，理解解决这些问题需要坚持的的原则以及如何解决问题。
中国养老保险体制机制存在的主要问题
当前，内地养老保险存在诸多问题，主要表现在以下几个方面。
第一是碎片化严重，存在包括城镇职工、城镇居民和农村养老保险在内的不同类别。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它形式。积累制与个人收入有很大关系，每个人的收入又不尽相同，就自然造成养老金交费和待遇上的差异。
第二是全覆盖的体制机制虽然已初步建立起来，但待遇水平不高，差异较大。截止到2012年底，中国社会基本养老制度覆盖人口大约2.6亿人，其中有l.9亿为缴费人口，7,000万为领取养老金的人，这就是说，3个人上缴工资的28%来支付1个人的养老金。
第三是养老金存在缺口。中国实行养老保险积累制的职工个人账户并不在职工自己手里，而是掌握在政府手中，基本养老保险收不抵支，部分统筹账户挪用个人账户，出现了职工个人“空账户”的问题。如何加强养老金监管，寻求投资多元途径，包括市场手段，实现养老保险金规模不断扩大和保值增值就成为解决养老金缺口的关键。总体看来，养老金的维持相对来说比较紧张，这种态势还可能会进一步加剧。
第四是老龄化进程不断加速，养老压力越来越大。中国老龄人口在2013年已超过2亿人，失智失能老年人达到3,750万人。
改革养老金体制机制的基本原则
基于以上四个问题，养老金顶层设计和全面改革需要考虑以下四个原则。
一、继续深化存量改革，就是对计划经济遗留下来的机关事业单位养老金制度进行改革。从这个意义上说，养老金的顶层设计就是在进一步完善增量改革的同时，深化存量改革，在改革过程中使二者逐步并轨，最后形成统一的养老金制度。当然，公务员和事业单位的养老保险制度改革比较复杂，尤其是公务员，这是一个特殊群体，完全用市场方式来改革公务员的养老保险和福利制度，需要认真研究，找到切实可行的解决办法，不可一刀切。
二、通过创新实现增量改革，就是对改革开放以来在计划经济体制外逐步建立起来的城镇职工养老保险、城镇居民养老保险，以及新型农村养老保险制度进行改革。这些保险制度发展不平衡，有的已经比较完善，有的刚刚搭建起制度框架。实现增量改革必须积极应对发展中出现的新问题，诸如老龄化快速来临、抚养压力加大等。在计划外生长起来的市场经济需要创新，如何使叠加的各部分有机结合起来，需要从时间、空间上布局谋篇。
三、以平常心对待养老金改革问题。改革不是中国独有的阶段性现象，是世界各国面临的共同问题。罗斯福建立的社会保障体系是对美国传统的社会福利制度的改革，撒切尔在20世纪80年代对政府公共服务的改革是对传统的福利国家体制的改革。撒切尔、梅杰等实施以市场为导向、以经济效率为目标的改革，率先在公共部门引入竞争机制，将传统意义上的“国家照顾”转变为“社区照顾”，减轻了国家的负担，拓展了公共服务的内容和公共服务的供给方式。改革是各国发展中的常态现象，我们要以平常心对待养老金体制机制的改革。
四、把老年人的基本权利摆在核心位置。养老金改革的核心是如何确保老年人的基本权利。提供包括养老金在内的基本社会保障是政府的义务，而基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在体制内就业的人员，也要覆盖自雇就业者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们年老时的基本生活。
内地养老金改革的基本思路和对策
考虑增量、存量和创新多重叠加的实际情况，实现养老金制度在发展变化中的改革至少需要从四个方面入手。
第一是进一步完善基金积累制度，探索现收现付制度存在的问题及其改革方向。现收现付制度意味着代际之间转移支付。如何让更多的人承担起自己对社会的责任和对自己的责任将是问题的出发点。随着老年人口的增加和医疗技术的不断进步，人类业已创造的社会保障制度本身已经出现问题，可以使用的资金数量已经捉襟见肘。美国的经验可以借鉴。美国《社会保障法》把政府对穷人承担的责任进一步制度化，包括：首先，建立由联邦政府掌管的养老金制度，其资金来源是从职工工资总额中征收1%的税收，从1940年开始发放，凡65岁以上退休工人根据个人贡献大小每月得到10至85美元，针对在此之前已经退休的人员，政府提供最高每月15美元的养老金；其次，雇员和雇主分担失业保险，由联邦和州政府合办；再次，联邦政府提供资金照顾残疾人及其未成年子女。
第二是积极探索各类保险在征缴、发放等方面的统一和协调问题。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其它的形式。要建立有效的社会保险关系转移接续制度。提高各级财政补助标准，确保职工、城镇居民基本医疗保险和新农合政策范围内住院费用支付比例均达到国家规定的目标。
第三是继续探索公务员和事业单位的养老保险改革，努力打破双轨制，尤其是打破养老保险领域的“官本位”制度，正确处理“干部”与“群众”的关系问题。这两个群体一直游离于缴费义务之外，而退休后替代系数却远远高于其它群体，这既不公平，也不合理。改革“养老金”双轨制实际上就是要触动利益格局，让权力部门“割自己的肉”。
第四是加快建设与老龄化社会相适应的保险制度和服务体系，尤其要及早考虑长期护理保险制度建设。有几个人群需要给予特别关注。首先是农村人群。需要充分考虑城市和农村需求的差异，差别对待城市养老和农村养老；要着力解决农村80岁以上老人的补贴问题，在此基础上启动农村养老服务。其次是失能人群，按照国际惯例对失能老人分等级管理。再次是高龄人群，要特别关注80岁以上高龄低收入人群，以及失去亲人的老人。我们需要从建立长期护理体系入手，规划和试点护理保险，必要时先动用医疗保险或养老保险。